Actueel

Het Sylvesterakkoord in Congo loopt af: wat nu?

De uitgestelde verkiezingen in de DR Congo leidden het land in 2016 naar een politieke crisis. Op oudejaarsdag 2016 sloten de regering Kabila en de oppositie een akkoord, onder bemiddeling van de Congolese bisschoppenconferentie en ondersteund door de internatrionale gemeenschap. Nadia Nsayi duidt in een actualiteitsnota de situatie in Congo, bijna een jaar na het sluiten van het Sylvesterakkoord.

1. Een akkoord te mooi om waar te zijn 

Volgens de grondwet moest Congo eind 2016 verkiezingen organiseren, gevolgd door een machtswissel tussen president Joseph Kabila en zijn verkozen opvolger. Door een boycotstrategie van de presidentiële meerderheid werden de verkiezingen uitgesteld. Begin december 2016 startten meerderheid en oppositie onderhandelingen om een overgangsregeling tot aan de verkiezingen te vinden. Dat gebeurde onder de bemiddeling van de bisschoppenconferentie en met de steun van de internationale gemeenschap (VN, EU, AU). Op 31 december ondertekenden de partijen een inclusief politiek akkoord om verkiezingen te organiseren ten laatste in december 2017, met mogelijkheid tot een consensueel uitstel. 

Het Sylvesterakkoord kon een grote gewelduitbarsting vermijden (of uitstellen?) en bood een uitweg uit de politieke impasse. Maar door een gebrek aan engagement van de politieke klasse, en vooral van de presidentiële meerderheid, werd het compromis niet (correct/integraal) nageleefd. Zo benoemde Kabila in strijd met het akkoord twee dissidente opposanten als premier (Bruno Tshibala[1]) en als voorzitter van de nationale raad CNSA[2] (Joseph Olenga Nkoy[3]). Beide benoemingen worden niet erkend door ‘le Rassemblement’. Deze grootste oppositiecoalitie, geleid door UDPS[4] en G7[5], neemt vandaag niet deel aan de overgangsinstellingen. Dit tast het inclusief karakter van de transitieperiode ernstig aan. 

Een andere voorbeeld van Kabila’s onwil zijn de toenemende schendingen van de mensenrechten en de niet-vrijlating van politieke tegenstanders. Pogingen om oud-gouverneur en G7-presidentskandidaat Moïse Katumbi vanuit België te laten terugkeren naar Congo mislukten. 

Het politiek akkoord was te mooi om waar te zijn. Het kwam tot stand in een hooggespannen context, door de sterke mediatierol van de bisschoppen en de coherente druk van de internationale gemeenschap op Kabila en de oppositie. Vandaag zit Kabila in een comfortabeler situatie. Door de repressie en de verdeel-en-heerspolitiek van het regime slagen interne tegenstanders er (voorlopig) niet meer in om de bevolking te mobiliseren voor publieke manifestaties. Bovendien is de externe druk op het regime afgenomen. 

De voorzichtige euforie van de jaarwisseling is verdwenen. Het geloof in het akkoord en de goodwill van Kabila is weg. Tijdens mijn bezoek aan Kinshasa in juni hoorde ik vaak: “Zonder een sterk engagement van Kabila is ieder akkoord een maat voor niets”, “Kabila zal nooit verkiezingen organiseren waaraan hij zelf niet mag deelnemen” of “Kabila is met wapens aan de macht gekomen, hij zal enkel met geweld vertrekken.” Het is verontrustend om vast te stellen dat de niet-naleving van de grondwet en het akkoord tegenstanders van het regime radicaliseert en de weg opent naar gewapende opties als antwoord op de impasse. 

 2. Electorale kopzorgen van de kiescommissie  

Congo beleeft een legitimiteitscrisis: het mandaat van de president en alle nationale en provinciale parlementsleden is verlopen. Op lokaal niveau (gemeente en steden) vonden zelfs nooit verkiezingen plaats. Doelstelling van het Sylvesterakkoord was de organisatie van presidents-, parlementaire en provinciale verkiezingen in december 2017, en lokale verkiezingen in 2018. De kiescommissie meent dat het akkoord geen rekening hield met de technische haalbaarheid van die data. De commissie verklaarde dat de verkiezingen dit jaar niet kunnen doorgaan. Een vertegenwoordiger gaf me een aantal uitdagingen:

  • Registratieproces: de commissie heeft tot nog toe 43 miljoen kiezers geregistreerd. In Kasaï wordt dit proces nu past opgestart, nadat er vorig jaar een gewapend conflict uitbrak. Er is sprake van 4000 doden, 1,4 miljoen ontheemden en meer dan 30.000 mensen vluchtten naar Angola.
  • Wetgeving: de commissie wacht op de stemming van de nieuwe kieswet, de wet op de zetelverdeling en de wet betreffende de oprichting en de werking van de CNSA. 
  • Logistiek: in een land met meer dan 400 partijen verwacht de commissie een groot aantal kandidaten. Er is voldoende tijd nodig om de miljoenen kieslijsten voor drie kiesverrichtingen (stemming voor de president, het nationale parlement en de 26 provinciale parlementen) af te printen en samen met het kiesmateriaal te transporteren naar alle stembureaus over een grondgebied dat 80 keer groter is dan België. De commissie moet ook nog verkiezingsagenten vormen en een plan hebben voor de beveiliging van de stembureaus. 
  • Financiën: de commissie heeft ongeveer 1,3 miljard dollar nodig om het volledige verkiezingsproces te organiseren, van de registratie t.e.m. de lokale verkiezingen. De regering – met een officiële begroting van 7 miljard dollar – beschikt over onvoldoende middelen, en internationale partners zoals België stellen voorwaarden (bv. publicatie van kieskalender) alvorens mee te financieren. 

Tot slot is ook de veiligheidssituatie een struikelblok. De kiescommissie moet niet enkel functioneren in een context van politieke impasse maar ook van toenemende onveiligheid, gewapende conflicten en humanitaire crisissen. Dit geldt voor de oostelijke provincies, waar lokale rebellengroepen zich (opnieuw) mobiliseren, maar ook voor de Kasaï-provincies en de provincie Tanganyka (Noord-Katanga).   

Een nieuw, verontrustend fenomeen is bovendien de plotse ontsnapping van grote aantallen gevangenen in verschillende steden en aanvallen op markten en in scholen. Het lijkt erop dat deze situatie een georganiseerde chaos is om paniek te creëren. De vrees bestaat dat het regime op een bepaald moment de noodtoestand afkondigt om verkiezingen op de lange baan te schuiven en de grondwet aan te passen. 

 3. Oppositie zoekt leider(schap)

 Historisch opposant Etienne Tshisekedi, leider van ‘le Rassemblement’, speelde door zijn morele autoriteit een belangrijke rol bij de ondertekening van het Sylvesterakkoord. Door met Kabila in zee te gaan voor een korte transitie kon hij zijn grote achterban overtuigen om niet in opstand te komen zoals hij de maanden voordien had gevraagd. 

Tshisekedi’s plotse dood op 1 februari 2017 in Brussel en de daaropvolgende machtsstrijd voor het premierschap van de transitieregering en het CNSA-voorzitterschap leidden tot verdeeldheid binnen ‘le Rassemblement’. De presidentiële meerderheid maakte van die kwetsbaarheid gebruik om kleinere opposanten te lokken. Voorlopig blijven de belangrijke tegenstanders Felix Tshisekedi, de nieuwe leider van ‘le Rassembelment’, en Moïse Katumbi een front vormen. Het valt echter niet uit te sluiten dat de meerderheid Katumbi verder probeert te isoleren door zoon Tshisekedi te overtuigen om premier te worden, met Kabila als president.  

De dood van vader Tshisekedi en de ballingschap van Katumbi zorgen ervoor dat Kabila vandaag in Congo geen grote tegenstanders heeft. ‘Le Rassemblement’ slaagde er niet in om de transitie aan te sturen, zoals voorzien in het akkoord. De oppositiepartij UNC[6] neemt deel aan de transitieregering maar heeft slechts één ministerpost en liep het CNSA-voorzitterschap mis. De oppositiepartij MLC[7] weigerde om in de CNSA of in de regering te zetelen. 

 De Congolese oppositie is verzwakt: interne tegenstellingen rond positionering (wel of geen regeringsdeelname met Kabila?), verlies aan draagvlak bij de bevolking door haar afwezigheid op het terrein en een gebrek aan leiderschap, strategie en toekomstvisie. ‘Le Rassemblement’ eist dat Kabila ten laatste in december 2017 opstapt, met of zonder verkiezingen. De coalitie wil dit realiseren via vreedzame acties, maar heeft tot nu toe geen mobilisatiestrategie. Bovendien heeft zij geen duidelijk en coherent voorstel over de transitie na een mogelijk vertrek van Kabila.

 4. Middenveld mobiliseert moeizaam 

Vertegenwoordigers uit het  middenveld namen ook deel aan de onderhandelingen van eind 2016. Toch zien we dat middenveldorganisaties gepolitiseerd zijn via hun sterke aansluiting met meerderheid of oppositie. Het apolitieke middenveld dat de brug slaat tussen de belangen van de bevolking en het beleid raakt meer en meer gemarginaliseerd. 

Er zijn een drietal groepen van organisaties binnen het middenveld die hun stem laten horen in de politieke en electorale crisis. De eerste groep bestaat uit de klassieke, formele ngo’s, zoals mensenrechtenorganisaties. Hun leiders zijn opiniemakers, zitten vaak in het buitenland aan tafel bij belangrijke vergaderingen maar ondernemen weinig burgeracties op het terrein, dicht bij de bevolking. 

Als tweede groep zien we de nieuwe, informele burgerbewegingen geleid door jongeren: Lucha (bekendste), Filimbi, Quatrième voie, Compte à rebours,... Zij zijn erg actief op sociale media en ze proberen manifestaties en burgeracties te houden, maar hun mobilisatiekracht en reikwijdte bij de bevolking blijven tot nu toe beperkt. Het regime houdt die bewegingen extra in de gaten, probeert verdeeldheid te zaaien en reageert erg repressief. 

Afgelopen zomer ontstond een nieuwe burgerbeweging die de ambitie heeft om een massabeweging van Congolezen in en buiten Congo te vormen. Les Congolais debout is een initiatief van Sindika Dokolo, een rijke Congolese zakenman en de schoonzoon van de voormalige president van Angola, Eduardo Dos Santos. Zijn profiel creëert heel wat verwachtingen, maar het is nog te vroeg om te zien of zijn boodschap en de burgeracties van zijn professioneel team op het terrein aanslaan. 

Een derde belangrijke groep is de katholieke kerk. De bisschoppenconferentie speelde een vooraanstaande rol om tot een akkoord tussen Kabila en de oppositie te komen. Op bepaalde plaatsen heeft ze dit met geweld moeten bekopen. De bisschoppen zijn erg teleurgesteld door de niet-naleving van het compromis. Dat verklaart ook hun oproep: “Le pays va très mal, debout Congolais” van juni 2017. Toch is de conferentie niet van plan om straatprotest te organiseren, maar moedigt ze achter de schermen vreedzame acties aan. Ze blijft de uitvoering van het akkoord bepleiten en voert via de Commissie Rechtvaardigheid en Vrede een nationale campagne om de bevolking te informeren en te sensibiliseren.  

Belangrijke vertegenwoordigers van die groepen uit het middenveld ontmoetten elkaar in augustus jl. in Frankrijk om het ‘Manifeste de Paris’ te ondertekenen. Zij vragen net zoals ‘le Rassemblement’ het aftreden van Kabila, ten laatste op 31 december 2017, met of zonder verkiezingen. Daarnaast stellen ze een burgertransitie voor, geleid door een niet-politicus, met als belangrijkste taak de organisatie van verkiezingen. Sommigen kijken naar dokter Denis Mukwege als mogelijke figuur om die transitie te leiden. 

Tot slot zien we ook andere groepen die zich niet per se uitspreken over de politieke en electorale crisis, maar door hun burgeracties de druk op het regime verhogen. De vakbonden van overheidsambtenaren, de onderwijs- en de gezondheidszorgsectoren organiseren stakingen om te protesteren tegen de impact van de economische crisis op hun lonen en koopkracht. 

De grote uitdaging voor het diverse Congolese middenveld is om in de huidige repressieve context (meer) samen te werken, een gezamenlijke strategie te ontwikkelen om de algemene tevredenheid van de bevolking te kanaliseren en via grote burgeracties een beter beleid af te dwingen. 

5. Conclusie: scenario’s voor Kabila 

We bevinden ons vandaag in bijna dezelfde situatie als een jaar geleden: uitstel van verkiezingen en geen signalen dat president Joseph Kabila wil opstappen. Niet-naleving van de grondwet en het Sylvesterakkoord, politieke impasse, toenemende onveiligheid, humanitaire drama’s, economische crisis, sociale malaise: dit alles doet Kabila’s populariteit naar een dieptepunt dalen. Er zijn een drietal scenario’s mogelijk. 

In het eerste scenario blijft president Kabila aan de macht en organiseert later verkiezingen met een andere kandidaat uit zijn meerderheid. De huidige interne en externe context is gunstig voor Kabila. Ondanks zijn impopulariteit blijft hij meester in een spel waarin oppositie en middenveld de massa niet kunnen mobiliseren tegen een regime dat met repressie, geweld en corruptie de macht wil behouden.  

De politieke meerderheid en het veiligheidsapparaat zijn kwetsbaar, maar tot nu toe slaagt Kabila erin om ontevredenheid en tegenstellingen te controleren. Tot slot krijgt hij nog steun van Afrikaanse partners en profiteert hij van de ‘Congomoeheid’ binnen de EU en het beleid van de nieuwe Amerikaanse regering van Donald Trump, die Congo niet als een (grote) prioriteit beschouwt. 

In het tweede scenario verandert president Kabila de grondwet via het congres of een volksreferendum. Op die manier kan Kabila aan de macht blijven na de organisatie van verkiezingen. De baronnen uit de presidentiële meerderheid hopen nog steeds op dit scenario. Dit zou een oorlogsverklaring zijn, maar dan wel een oorlog die Kabila kan winnen tegen een zwakke oppositie en middenveld. 

Het is echter onzeker of hij binnen zijn eigen politieke meerderheid en het veiligheidsapparaat de nodige steun heeft voor een herziening/verandering van de grondwet. Bovendien zou dit een stap te ver kunnen zijn voor de internationale gemeenschap, die Kabila aanmoedigt om verkiezingen te organiseren. Ze ziet hem niet meer per definitie als een waarborg voor stabiliteit in de regio van de Grote Meren.

In een derde scenario wordt president Kabila gedwongen om af te treden. Een deel van de oppositie zoals ‘le Rassemblement’, ngo’s en burgerbewegingen ijveren voor dit scenario. De huidige context is hen echter niet gunstig: ze hebben geen gezamenlijke strategie, publieke manifestaties worden sterk in de kiem gesmoord, hun boodschap heeft meer succes op sociale media dan op het terrein. Toch kan het tweede uitstel van de verkiezingen, in combinatie met de groeiende ontevredenheid over de socio-economische crisis in het land, een nieuw momentum creëren voor grotere protestacties. 

In dit scenario is een vertrek van Kabila mogelijk na een volksopstand en/of staatsgreep door toenemende ontevredenheid binnen zijn politieke en militaire entourage. Het regime is erg bang voor dit scenario zoals in het West-Afrikaanse Burkina Faso. En Kabila is nog banger om hetzelfde lot te ondergaan als zijn vader Laurent-Désiré Kabila: vermoord worden door iemand uit zijn entourage, met buitenlandse steun…      

Broederlijk Delen en Pax Christi Vlaanderen beschouwden het inclusief akkoord als een mogelijke uitweg uit de politieke crisis. Maar zoals gevreesd werd het compromis niet uitgevoerd door een gebrek aan engagement aan Kabila’s kant. Voor het tweede jaar op rij stelt het regime de verkiezingen, gepland voor december 2017, uit. Het aanblijven van Kabila als president dreigt de crisis verder te doen escaleren, tenzij het regime dit jaar nog sterke signalen uitstuurt die de wil illustreren om een democratische en vreedzame machtswissel voor te bereiden en de mensenrechtensituatie te verbeteren.

Concreet denken we aan: (1) een correcte audit van het kiezersbestand, (2) de publicatie van een consensuele kalender en een realistisch budget voor geloofwaardige presidents-, parlementaire en provinciale verkiezingen in 2018, (3) de stemming van de kieswet en de wet op de zetelverdeling en (4) de opheffing van het verbod op publieke manifestaties. Als die signalen er niet komen in 2017, moet de internationale gemeenschap steun bieden aan vreedzame initiatieven voor een gedwongen aftreden van Kabila en een nieuwe korte transitie zonder hem.


[1] Voormalig adjunct-algemeen secretaris van UDPS en woordvoerder van ‘le Rassemblement’

[2]  De nieuwe instelling 'Conseil National pour le Suivi de l’Accord moet de uitvoering van het akkoord opvolgen. Normaal moest Etienne Tshisekedi, als leider van ‘le Rassembement’, de raad voorzitten. 

[3] Leider van de kleine oppositiepartij FONUS en lid van ‘le Rassemblement’

[4] Union pour la démocratie et le progrès social

[5] Coalitie van zeven oppositiepartijen die in 2015 de presidentiële meerderheid verlieten

[6]  ‘Union pour la Nation Congolaise’ van oud-Kamervoorzitter Vital Kamerhe  

[7] ‘Mouvement de Libération du Congo’ van oud-presidentskandidaat Jean-Pierre Bemba, gevangen in Den Haag

Foto: MONUSCO/Sylvain Liechti/Creative Commons