Longread: Nieuwe gevechtsvliegtuigen voor België?

 De Belgische regering wil 34 nieuwe gevechtsvliegtuigen kopen. De afgelopen maanden bewoog er heel wat in het aankoopdossier: twee kandidaat-producenten haakten af, Frankrijk bood België een verregaand militair partnerschap aan en een militaire programmawet werd goedgekeurd. Tegelijk blijven er ernstige vragen over de betaalbaarheid en nut van nieuwe gevechtsvliegtuigen, vermeende economische terugverdieneffecten en een eventuele nucleaire capaciteit. 

1. In welke fase bevindt het aankoopdossier zich?

 Het aankoopproces bestaat uit 4 grote fases: een voorbereidingsfase, programmafase, verwervingsfase en implementatiefase. Momenteel bevindt het dossier zich in de programmafase.

De voorbereidingsfase begon op 2 juni 2014, toen het ministerie van Defensie een preparation survey (Request for Information) uitstuurde naar de vijf kandidaat-producenten voor de opvolger van de F-16. Deze laatsten bezorgden hun antwoorden eind 2014 aan Defensie. Begin 2015 werden hoorzittingen georganiseerd in het federale parlement. Op 22 december 2015 maakte minister Vandeput vervolgens de grote lijnen van zijn Strategische Visie bekend, en op 30 juni 2016 werd de volledige Visie gepubliceerd. Pax Christi Vlaanderen uitte ernstige bedenkingen bij de haalbaarheid van dit plan. In februari 2016 stelde Kolonel Van Pee, die binnen Defensie het aankoopproces begeleidt, dat 34 nieuwe gevechtsvliegtuigen over een periode van 40 jaar 15 miljard euro zullen kosten. In het voorjaar van 2016 vonden achter gesloten deuren ook hoorzittingen plaats met de vijf staatsagentschappen die de ontwikkelingsprogramma’s van de vijf verschillende kandidaat-producenten begeleiden.

In maart 2017 lanceerde de regering de programmafase. Op 20 maart 2017 werd een Request for Government Proposal (RfGP) bezorgd aan de kandidaat-producenten. Hierin formuleert Defensie een aantal vereisten en specifieke vragen over performantie en kosten. Een opvallende eis is dat België een volledig partnerschap verwacht met het land van de kandidaat-producent (Partnership Memorandum of Understanding). Dergelijk partnerschap omvat onder meer de opleiding van piloten en grondpersoneel, gezamenlijke aankoop van munitie en uitrusting en technologische updates. De nieuwe gevechtsvliegtuigen moeten ook in staat zijn tot de uitvoering van verschillende types missies: defensive counter-air/air policing, offensive counter-air, air interdiction en close air support.

Kandidaat-bouwers hadden tot 7 september 2017 de tijd om een eerste offerte op te stellen (initial offer). In de periode september 2017- februari 2018 worden deze offertes bestudeerd en gevalideerd, om zo tot een Best and Final Government Proposal te komen.

Tussen februari en mei 2018 buigen 30 experts van Defensie en 2 experts van de FOD Economie zich over deze finale offertes, en stellen ze een vergelijkende tabel op. Deze tabel luidt het begin van de verwervingsfase in. Op basis van de tabel formuleert Defensie een gemotiveerde aanbeveling aan de ministerraad, die midden 2018 de knoop moet doorhakken. Vervolgens moet de regering een Partnership Memorandum of Understanding onderhandelen met de geselecteerde producent, waarna de contracten getekend kunnen worden. De gevechtsvliegtuigen worden vervolgens tussen 2023 en 2028 geleverd.

2. Hoeveel kandidaten blijven er nog over?

Twee kandidaat-bouwers dienden op 7 september 2017 een offerte in bij Defensie: Lockheed Martin (F-35) en BAE Systems (Eurofighter). Een derde kandidaat, het Franse Dassault (Rafale), diende geen offerte in. De Franse regering zwaait wel met een “verregaand defensiepartnerschap” als België voor de Rafale zou kiezen. Het lijkt onwaarschijnlijk dat Defensie op dit Franse voorstel ingaat en haar eigen procedures negeert. Verschillende defensiebronnen bevestigden aan Pax Christi Vlaanderen dat de Franse demarche op heel wat onbegrip kon rekenen.

Twee andere kandidaten haakten de afgelopen maanden zelf af. Op 19 april 2017 raakte bekend dat het Amerikaanse Boeing (F/A-18) geen offerte zou indienen. “Na het bestuderen van de vraag betreuren we dat we geen mogelijkheid zien om (…) te wedijveren op een echt gelijk speelveld”, stelde Boeing, dat enkel zijn gewicht in de schaal wil leggen “waar er een volledige en open competitie” is. Op 10 juli 2017 haakte ook het Zweedse SAAB (Gripen) af, omdat het niet kan garanderen dat de Zweedse regering het door België gevraagde partnerschap wil bieden.

3.  Welke obstakels liggen er nog?

Een recente studie van de Franstalige denktank GRIP (Groupe de recherche et d'information sur la paix et la sécurité) wijst op twee uitdagingen die de financiering van de investeringsprogramma’s uit de Strategische Visie kunnen bemoeilijken. Ten eerste woedt de discussie over de hervorming van het pensioenstelsel voor militairen volop. De regering wil tegen 2030 de pensioenleeftijd voor militairen optrekken tot 63 jaar, wat tot hevig verzet leidt. Momenteel wordt de kost van de pensioenhervorming geschat op 3 miljard euro, maar het is niet duidelijk wie dit moet betalen. “Qui va payer? Si cela vient du budget de la Défense, alors l’argent ne sera plus disponible pour les investissements et la vision strategique s’écroulestelde generaal Marc Compernol op 23 november 2016 aan de RTBF. Ten tweede kan ook de geplande sluiting van een aantal kazernes roet in het eten strooien. Aangezien de Strategische Visie voorziet in een afslanking van het leger van 32.000 tot 25.000 manschappen, moeten er lokale kazernes gesloten worden. Dergelijke sluiting is erg gevoelige politieke materie, in het bijzonder in de context van de gemeenteraadsverkiezingen van oktober 2018. Als sommige kazernes echter niet gesloten en verkocht worden, heeft dit een directe impact op het investeringsbudget. 

De uiteindelijke kostprijs van nieuwe gevechtsvliegtuigen en beperkte financiële marge is een derde obstakel. Op 11 mei 2017 keurde het parlement een militaire programmawet goed. Aanvankelijk wilde de regering via zo’n wet het investeringspakket uit de Strategische Visie (9,2 miljard euro) ‘betonneren’ tot 2030, maar de Raad van State maakte duidelijk dat de regering hiermee haar boekje te buiten ging. Artikels 171 en 174 van de Grondwet bepalen immers dat er jaarlijks over de begroting wordt gestemd, en dat de begroting slechts een jaar geldig is. De militaire programmawet die uiteindelijk werd aangenomen is dus vooral een symbolisch gegeven en politiek drukkingsinstrument. Zij heeft echter geen enkele juridisch bindende waarde voor een volgende regering.

Opvallend is dat artikel 6 van de programmawet expliciet stelt dat de uiteindelijke kost van alle investeringen strikt beperkt is tot 9,2 miljard euro en dat er geen enkele ruimte is voor budgettaire ontsporingen. “Indien er verschillen zijn inzake de aankoopprijzen van materieel, kunnen de hiermee verbonden investeringsprogramma’s uitsluitend budgettair gecompenseerd worden binnen de betrokken dimensie”. Met andere woorden: als de aankoopprijs voor nieuwe gevechtsvliegtuigen de voorziene 3,6 miljard overschrijdt (106 miljoen per toestel), zal dit ten koste gaan van de investeringen in tankertoestellen of verkenningsdrones. Dit terwijl extrapolaties van buitenlandse aankoopdossiers leren dat de aankoopprijs van 3,6 miljard wellicht een conservatieve schatting is.

De 3,6 miljard euro die de Strategische Visie voorziet is bovendien slechts een fractie van de totale kostprijs van 34 nieuwe gevechtsvliegtuigen (15 miljard euro). Met andere woorden: Defensie moet vanaf 2028 elk jaar (minstens) op zoek naar 285 miljoen euro, bovenop de 3,6 miljard euro voor de aankoop van nieuwe gevechtsvliegtuigen. Een voorstel van resolutie die het Rekenhof zou belasten met een onderzoek naar de totale budgettaire impact van nieuwe gevechtsvliegtuigen werd op 1 juni 2017 echter weggestemd in het federale parlement.

4. Wat met de economische terugverdieneffecten?

De federale regering schermt met belangrijke economische terugverdieneffecten die de dure aankoopprijs van nieuwe gevechtsvliegtuigen deels moeten compenseren. In het lastenboek (RfGP) zijn dergelijke terugverdieneffecten goed voor een gewicht van 10% in de lijst van evaluatiecriteria voor de Best and Final Government Proposals. Zowel Lockheed Martin als BAE Systems schermen met contracten voor Belgische bedrijven.

Dergelijke economische terugverdieneffecten zullen echter vrij beperkt zijn, omdat de Belgische luchtvaartindustrie (in tegenstelling tot de aankoop van de F-16’s) deze keer niet deelnam aan de ontwikkeling en productie van nieuwe gevechtsvliegtuigen. Dit werd ook bevestigd aan Pax Christi door een vertegenwoordiger van een bedrijf dat actief is in de Belgische defensie-industrie. Een uitgelekt rapport van de Inspectie van Financiën zegt eveneens dat de economische compensaties erg beperkt zullen zijn. De Inspectie vreest bovendien dat Defensie wegens de overschatte compensaties niet voor het beste toestel zal kiezen en de prijs-kwaliteitsverhouding te weinig zal laten meetellen.  

Europese regelgeving verbiedt bovendien om expliciete economische return te koppelen aan het aankoopdossier. Europa laat wel een uitzondering toe als het gaat over ‘essentiële veiligheidsbelangen’, een achterpoortje waar Defensie nu vol op inzet. Het blijft echter de vraag of Defensie tegenover Europa kan hard maken dat het hier gaat over ‘essentiële veiligheidsbelangen’. Minister Vandeput stelde op 14 juni 2017 dat de Belgische interpretatie van ‘essentiële veiligheidsbelangen’ nog niet werd afgetoetst bij de EU.

Als de EU België zou terugfluiten, kan de juridische geldigheid van het hele aankoopdossier in het gedrang komen. “Er mag niet worden vergeten dat het criterium in de praktische toepassing een juridisch risico kan vormen”, schrijft ook de Inspectie van Financiën.

5. Wat met de nucleaire capaciteit?

Een andere openstaande vraag is of de nieuwe gevechtsvliegtuigen een dual use-capaciteit moeten hebben, zodat ze zowel conventionele als kernwapens kunnen dragen. Die keuze is allesbehalve onschuldig: een keuze voor een nucleaire capaciteit betekent ook een keuze voor de Amerikaanse F-35 en een verlengde aanwezigheid van Amerikaanse kernwapens in Kleine Brogel. Het houdt immers weinig steek om gevechtsvliegtuigen te hebben die kernwapens kunnen dragen die uit België verwijderd werden, terwijl het quasi ondenkbaar is dat de VS niet-Amerikaanse gevechtsvliegtuigen zou certificeren om Amerikaanse kernwapens te dragen. Het nieuwe VN-kernwapenverbod verbiedt bovendien elke vorm van assistentie bij nucleaire activiteiten. België weigert dit verdrag wel te ondertekenen. 

Minister van Buitenlandse Zaken Reynders liet begin 2017 alvast geen enkele twijfel bestaan over de noodzaak van een nucleaire capaciteit: “L’OTAN nous demande de continuer à maintenir nos avions de combat disponibles pour d’éventuelles missions de cette nature. Nous comptons bien remplir toutes nos obligations dans ce cadre. Ook toenmalig Defensieminister De Crem was op 3 februari 2015 erg duidelijk: “Dit toestel zal inzetbaar zijn in de NAVO-strategie die België onderschrijft, en waarin de nucleaire ontrading de essentie van het bondgenootschap vormt.”

Huidig Defensieminister Vandeput weigert echter om een duidelijk antwoord te geven op de vraag of nieuwe gevechtsvliegtuigen een nucleaire capaciteit moeten hebben. Kolonel Van Pee bevestigde in een interview met Knack wel dat er in het lastenboek voor nieuwe gevechtsvliegtuigen (de RfGP) wordt gepolst of er “op termijn nucleaire wapens kunnen worden toegevoegd”.

Een dual use-vereiste brengt hoe dan ook een extra kost met zich mee, bovenop de 15 miljard euro waarvan sprake. Het is dan ook uitermate cruciaal om de extra kost van een dubbel-gebruik-capaciteit grondig te laten berekenen door een onafhankelijke instantie als het Rekenhof.