Verhoging defensiebudget: meer defensie, minder veiligheid

Eind januari besloot de Belgische regering om het defensiebudget aanzienlijk te verhogen tegen 2030. Dit gebeurde nog voor de oorlog in Oekraïne goed en wel uitgebroken was. Onze vrijwilliger van de werkgroep Veiligheid en Ontwapening Jorge Hersschens maakt enkele kritische bedenkingen bij deze verhoging.

Het nationale defensiebudget werd eind januari 2022 opgetrokken tot 1,54% van het Bruto Binnenlands Product (BBP), wat een zogenaamd ‘historische stap voorwaarts’ was. De beslissing was grotendeels gebaseerd op een set aanbevelingen die tien academici vorige zomer gaven. Nochtans volgde kort daarna een kritisch opiniestuk van tien andere specialisten. De aanbevelingen kaderen steevast in een apocalyptisch scenario met proxy-oorlogen rond de Europese Unie, klimaatverandering, migratie, grensoverschrijdende criminaliteit, cyberaanvallen, en de verspreiding van kernwapens. Die zouden ons land onverdedigbaar destabiliseren. Gelukkig is er de Belgische strijdmacht, die is ingebed in de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), om ons voor het ergste te behoeden. Maar, zo stelden de academici in hun aanbevelingen, zonder nieuwe capaciteiten staat ons leger niet paraat en ontbreekt het aan de veerkracht om dat te kunnen garanderen. En zo'n vernieuwingsproces kost geld, veel geld.

België is niet het enige land dat besliste om het defensiebudget op te krikken. Denktank SIPRI rapporteerde dat de globale militaire uitgaven in 2020 tot 1981 miljard dollar stegen, het hoogste bedrag in 30 jaar en bijna 10% meer dan een tiental jaren geleden. In 2020 gaf ons land 5,5 miljard dollar uit. Daarmee staat België op de 37ste plaats in de lijst van landen met de grootste militaire uitgaven. De ‘militaire last’ bedroeg hierdoor 1,1% van het BBP, ofwel meer dan het dubbele van wat we dat jaar aan ontwikkelingshulp spendeerden. Dat laatste wordt nochtans door Buitenlandse Zaken als een ‘dam tegen armoede’ gedefinieerd. Als reactie op de wereldwijde stijging van militaire uitgaven hebben meer dan 50 laureaten van de Nobelprijs een open brief geschreven waarin ze vragen dat alle landen elk jaar gedurende vijf jaar gezamenlijk hun militaire uitgaven met 2% verminderen, zodat in totaal duizend miljard dollar uitgespaard wordt. De beslissing om de militaire last aanzienlijk te verhogen is dus niet onomstreden en vraagt daarom enige doorlichting.

Sterke defensie of robuuste veiligheid?

Het eerder geschetste doemscenario hangt voor een groot deel af van perceptie, en vooral van de lens waardoor de NAVO de wereld aanschouwt. Het centrale gegeven van deze militaire alliantie tussen 30 landen vloeit voort uit Artikel 5: een aanval op één lidstaat wordt beschouwd als een aanval op alle lidstaten. Dat betekent dat de NAVO een systeem van collectieve defensie is waarbij een select groepje staten één of meer andere staten als een specifieke dreiging aanziet en ervoor kiest zich daartegen te beschermen.

Toen het NAVO-Verdrag in 1949 werd ondertekend, waren er goede redenen om een systeem van collectieve defensie op te richten, met vooral dreiging van de Sovjet-Unie. In 2020 gaven de Europese NAVO-lidstaten zeker 282 miljard dollar uit aan defensie. De Verenigde Staten spendeerden 778 miljard dollar. Dat is heel wat meer dan de bijna 62 miljard dollar die Rusland datzelfde jaar in defensie investeerde. Het is daarom moeilijk te begrijpen hoe de top van het Belgische leger vlakaf stelt dat als Rusland morgen binnenvalt, we hen niet kunnen tegenhouden. Natuurlijk zou het ook kunnen dat de bevolking bewust bang wordt gemaakt om een budgetverhoging te verantwoorden.

Een andere manier om naar internationale dreigingen te kijken is vanuit het standpunt van collectieve veiligheid. Terwijl een militaire alliantie per definitie één of meer landen uitsluit, werkt collectieve veiligheid inclusief en is het gericht op het behoud van vrede tussen staten. Het wijzigt de perceptie: niet één specifiek land maar wel de oorlog zelf wordt als het grootste gevaar gezien. Na de Koude Oorlog liet de NAVO een unieke kans liggen om post-Sovjet Rusland mee in een nieuwe veiligheidsstructuur op te nemen. Integendeel zelfs. De NAVO breidde zich verder uit naar het oosten zonder rekening te houden met Russische bezorgdheden. Daarnaast weigert de alliantie halsstarrig een “no first use”-beleid aan te nemen over het gebruik van kernwapens. En ondertussen nam het ook China mee in het vizier.

Een cruciaal gevolg van de perceptie van collectieve veiligheid is dat staten minder dreiging waarnemen en dus minder redenen hebben om militaire uitgaven te verhogen. Daardoor wordt het makkelijker om het veiligheidsdilemma te vermijden, en zorgt het voor een stabieler internationaal statensysteem. Want landen kopen wapens aan om zich veiliger te voelen. Maar tegelijk kan dat net als mogelijke dreiging beschouwd worden door omringende landen. Ook die voelen zich dan verplicht om extra wapens aan te kopen, met een wapenwedloop en verhoogd risico op conflict als gevolg. Zo leidt de initiële beslissing om de veiligheid te verhogen door meer te investeren in defensie dus tot het omgekeerde.

Irrationele willekeur

Binnen de NAVO geldt het principe dat lidstaten ernaar moeten streven om minstens 2% van hun BBP aan militaire uitgaven te spenderen. Dat is een bijkomende verklaring voor de verhoging van het Belgische defensiebudget. Het principe werd geformaliseerd op de NAVO-top in Wales in 2014. Maar vandaag houdt slechts een tiental van de 28 Europese NAVO-lidstaten zich aan dat principe. Tot vlak voor de Russische aanval op Oekraïne verwachtten zowel ons land als Nederland en Duitsland deze ondergrens in de nabije toekomst alvast niet te zullen halen. Ondanks dit feit wordt de 2%-norm amper in twijfel getrokken.

De NAVO kampt al lang met meningsverschillen over wat de Europese lidstaten in het schuitje brengen. In 1953 dreigde J.F. Dulles, Staatssecretaris van de VS, met een ‘pijnlijke herwaardering’ van de Amerikaanse aanwezigheid in Europa als er niet snel werk gemaakt zou worden van de Europese Defensiegemeenschap – dat ondanks dit dreigement nooit tot stand is gekomen. Het principe werd pas vastgelegd na de Koude Oorlog. Maar waarom gekozen werd voor 2% weet niemand zeker. Mogelijk is dit omdat in de jaren ‘90 ongeveer de helft van de geallieerden minstens 2% van hun BBP aan defensie uitgaven. Het zou ook kunnen dat dit afgeronde cijfer gekozen werd als leidraad voor landen die aan het begin van het millennium de NAVO wensten toe te treden en waarvoor de militaire last ongeveer 1,7% betrof. In ieder geval is dit cijfer eerder willekeurig vastgelegd en zeker niet gestoeld op een strategische logica.

Bovendien zegt het weinig over capaciteit, vaardigheden of de manier waarop materieel en manschappen worden ingezet. Denemarken, bijvoorbeeld, zette meer troepen in bij risicovolle operaties in Afghanistan terwijl Griekenland – dat dubbel zoveel van zijn BBP uitgeeft aan defensie – instond voor de relatief veilige bewaking van de luchthaven van Kaboel. In de meeste NAVO-lidstaten worden personeelskosten (zoals pensioenen) voor een groot deel meegenomen als militaire uitgaven. In België en Portugal, bijvoorbeeld, loopt dit op tot een derde van het totaal. De norm vereenvoudigt de zaken om “objectief” te kunnen meten en vergelijken, maar houdt daardoor geen rekening met strategische noden en capaciteiten. Het geeft de NAVO-lidstaten een motief om niet verder te kijken dan hun financiële input. Het verhult ook een langzaam groeiend defensieapparaat, omdat het gekoppeld is aan het BBP: economische groei is een zelf-evidentie voor kapitalistische landen, waardoor de 2%-regel dus ook een constante groei van militaire uitgaven impliceert. Deze maatstaf is dus fundamenteel een politieke beslissing, net omdat de lastenverdeling tussen de lidstaten sinds het ontstaan van de NAVO problematisch is. Door zich te focussen op de 2%-norm kunnen de lidstaten de veel moeilijkere discussies over het delen van risico’s ontwijken. En het laat de NAVO zelf toe de verdeeldheid binnen de alliantie glad te strijken: we streven met z’n allen naar de 2 procent!

When the shit hits the fan

Als we inzoomen op wat ons land precies doet met de beschikbare middelen, krijgen we geen fraai plaatje. Volgens admiraal Hofman, stafchef van het Belgische leger, liet Defensie zien dat ondanks de ‘jarenlange besparingen […] onze succesvolle operatie in Syrië, de evacuatie uit Kaboel en onze hulp tijdens de coronacrisis en de overstromingen in Luik aantoonden dat we er nog steeds staan when the shit hits the fan’. Daarom is volgens hem een verhoging naar 1,6% van het BBP niet buitensporig.

Helaas stond het leger niet op de juiste plek na de verdwijning van beroepsmilitair Jürgen Conings. Wat de operatie in Syrië betreft, die was niet gedekt door de VN en dus in tegenspraak met het internationaal recht. Bovendien is het onmogelijk na te gaan of de beweringen van Defensie dat onze F-16s geen burgerslachtoffers zouden gemaakt hebben, kloppen – hoewel ze zo’n 1000 schoten hebben afgevuurd en er geraamd wordt dat de ‘Internationale Coalitie’ sinds 2014 verantwoordelijk is voor meer dan 8.000 burgerdoden. In Afghanistan werd snel duidelijk dat het niet de capaciteit had om Belgische burgers van buiten de luchthaven in Kaboel te evacueren. Duitsland, daarentegen, kon enkele militaire helikopters transporteren naar het gebied en daarmee in dichtbevolkt gebied de nodige reddingsoperaties uitvoeren. Het capaciteitsgebrek bij Defensie bleek ook toen tientallen mensen de nacht op daken moesten doorbrengen na de extreme watersnood in juli 2021. Onze NH90-helikopters waren niet voorbereid op mist in stedelijk gebied en onze legerboten niet tegen de sterke stroming.

Hoewel de helikopters veel duurder waren dan hun voorganger de Sea King (en ook duurder waren dan verwacht), hadden ze een beperkte operationele inzetbaarheid en kampten ze met oplopende kosten. Ze ondervonden zelfs zo vaak technische problemen dat Defensie niet genoeg personeel had om ze constant te herstellen. In juni 2020 werd daarom besloten om ze aan de grond te houden. Het is dan ook aan te bevelen dat Defensie werkt maakt van zijn suggestie om de vier NH90 transporthelikopters te vervangen door een aantal Airbus H145 helikopters. Dat is hetzelfde type waarmee Duitsland de evacuaties in Afghanistan kon uitvoeren. Deze relatief kleine, lichte toestellen zijn nuttig voor operaties in dichtbevolkte, stedelijke gebieden of waar ze moeten landen in kleine open gebieden op de grond. Vergeleken met de NH90 zijn ze betrouwbaarder – dus operationeel vaker inzetbaar – en kosten ze er maar een fractie van.

In plaats van kruisrakketten en hypergeavanceerde gevechtsvliegtuigen te kopen, zou België er goed aan doen zijn traditionele militaire activiteiten terug op te nemen en de focus te leggen op zwaar luchttransport. Er is de voorbije tien jaren onder de Europese NAVO-lidstaten heel wat vooruitgang geboekt met de luchttransportcapaciteit. Maar de militaire ambities van de EU hangen voor een belangrijk deel af van adequaat transport en er rest nog steeds een capaciteitstekort. Ons land kan op deze niche-taak inspelen en onze bondgenoten hiermee ondersteunen. Ondanks het feit dat het A400M militaire vrachtvliegtuig met een aankoopprijs van 130 miljoen euro aanzienlijk duurder is dan de F-35, is de A400M wel breed inzetbaar, bijvoorbeeld voor VN-vredesmissies of evacuaties van burgers. Eind 2020 werden de eerste van de zeven bestelde vrachtvliegtuigen aan de Belgische luchtmacht geleverd. De recentere, vergelijkbare aankoop van negen nieuwe trucks en opleggers om zware voertuigen te kunnen evacueren, is volgens dezelfde logica een goed doordachte investering.

De Belgische regering maakt ook goede strategische beslissingen over defensiecapaciteiten. Zo wil minister van Defensie Ludivine Dedonder een vijfde legercomponent gericht op cyberdefensie oprichten. Dit zou dus ook in vredestijd bescherming bieden aan onze militaire en civiele systemen. Cyberaanvallen spelen een steeds grotere rol bij aanvallen van vijandelijke staten. Ook de NAVO geeft zelf aan dat bij hybride oorlogsvoering de lijn tussen oorlog en vrede vervaagt en dat het gekenmerkt wordt door ambiguïteit en ontkenbaarheid. Daarom is het een goede zaak dat een geavanceerd industrieel land als België zich hiertegen beschermt.

Contract van de eeuw of dure grap?

Ondanks ‘jarenlange besparingen’ besliste de Belgische regering in 2018 om de vloot van 60 verouderde F-16 straaljagers te vervangen door 34 F-35A Lightning II gevechtsvliegtuigen. Dat was goed voor bijna 4 miljard euro en de totale kosten zouden zelfs kunnen oplopen tot 15 miljard euro. Maar de regering beweert dat het aankoopbedrag bijna integraal zal terugstromen naar de Belgische economie, gespreid over 30 à 40 jaar. Kort na de ondertekening van het aankoopcontract sloot producent Lockheed Martin inderdaad een samenwerkingsovereenkomst af met acht Belgische bedrijven, waar ook enkele universiteiten en industriële partners de vruchten van zullen plukken. Een brede doorstroom naar de Belgische economie is dit alvast niet. En er is geen enkele garantie dat die bedrijven in nationale handen zullen blijven, zoals het voorbeeld van Arco, dat onlangs is overgenomen door een Zwitserse industriële groep, aantoont. Veel terugverdieneffect moet de Belgische belastingbetaler dus niet snel verwachten.

Toch werd de aankoop van de 34 F-35A modellen het ‘contract van de eeuw’ genoemd. Het is nochtans al lang bekend dat deze vliegtuigen, net zoals de NH90 helikopters, aanhoudend geplaagd worden door hardnekkige problemen en dat er nieuwe blijven opduiken. Ondertussen blijkt dat ze wellicht al na tien jaar aan de grond moeten blijven, terwijl ze initieel ontworpen zijn om vier keer langer mee te gaan. Zelfs in de VS, waar plannen bestaan om bijna 2500 toestellen in gebruik te nemen, begint men steeds meer te twijfelen aan het duurste defensieproject ooit. Dedonder ziet geen verontrustende elementen in het aankoopdossier. Uit vliegtesten is nochtans gebleken dat de F-35 ondermaats presteert in korte-afstand luchtgevechten en zowel een lagere maximumsnelheid als een lager dienstplafond heeft dan de meeste andere gevechtsvliegtuigen.

Het Pentagon dringt erop aan dat de F-35 nooit bedoeld was voor een luchtgevecht binnen gezichtsafstand. Het is een ‘pure jachtbommenwerper’ die als ‘frontline fighter’ kan doordringen tot voorbij de gesofisticeerde vijandelijke luchtafweer en daar zijn wapens inzet. We weten dat de F-35 kernbommen van het type B61 kan dragen, waarvan er een twintigtal liggen op de luchtmachtbasis in Kleine Brogel. De jachtbommenwerper fungeert dus als een sluipschutter met kernkoppen die liefst in vijandelijk gebied ingezet wordt. De F-35 kan dus slechts beperkt ingezet worden op het eigen grondgebied (wat nochtans aanbevolen werd door onze experten) en dient voornamelijk om Rusland af te schrikken en om de andere NAVO-lidstaten te tonen dat ook wij ons kernkopje bijdragen. De kost van 15 miljard euro wordt breed gedragen door de burgers en zal niet zoals beloofd in de Belgische economie terugstromen. De miskoop van de eeuw wekt de indruk dat het militair-industrieel complex waar voormalig president Eisenhower in 1961 voor waarschuwde wel degelijk bestaat en mede door ons land in stand wordt gehouden in de vorm van de NAVO.

Zowel de beslissing van de regering om het Belgische defensiebudget aanzienlijk te verhogen als de invulling van dat budget (met uitzondering van de nieuwe cyberunit) zijn niet gestoeld op een strategische logica. Het streefdoel van 2% is willekeurig en irrationeel. De verhoging heeft voornamelijk een politieke functie binnen de NAVO en is vooral te verklaren door de manier waarop de alliantie – en dus ook onze regering – naar de wereld kijkt. De aankoop van de F-35 gevechtsvliegtuigen is een immorele grap die ons allemaal duur zal komen te staan, of ze nu ingezet worden of niet. Uiteindelijk zal het verhoogde defensiebudget de burger niet veiliger maken. Integendeel.

Dit stuk verscheen in verkorte versie eerder ook online op MO*.

Vragen of opmerkingen? Laat het dan zeker weten aan onze medewerker Merel Selleslach via [email protected]

Afbeelding via Adobe Stock Images